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司法院大法官解释第 641 号李大法官震山、许大法官玉秀提出之协

  • 发表时间:2019-05-27 06:13
  • 来源:未知
协同意见书大法官李震山 许玉秀 中华民国九十一年一月一日施行之菸酒税法第二十一条(下称系争规定)规定: 「本法施行前专卖之米酒,应依原专卖价格出售。超过原专卖价格出售者,应处每瓶 新台币二千元之罚锾。」本号解释认为「应处每瓶新台币二千元罚锾」之处罚方式, 因牴触宪法第二十三条之比例原则而违宪,本席等敬表赞同。惟就宣告系争规定违宪 之理由及其至迟于本解释公布之日起届满一年时停止适用两部分,认有补充说明之必 要,爰提出协同意见书。 壹、立法权行使有欠妥适之处 在阐释本意见书两项重点(贰、参)前,有必要对立法权行使的周延性,为 扼要的背景说明。首先,菸酒税法中罚则之规定,係对违反菸酒税徵收行为之处 罚规定,而系争规定与税捐事件无直接关係,纯係经济行政管制之一般处罚规定 ,除非有必要纳入刑法、公平交易法等法之制裁体系内,否则理应将之规定于菸 酒管理之相关法令,不宜「夹带」于菸酒税法之「附则」当中。(注一)圆凿方 枘的结果,除导致异其专业管辖机关及救济程序外,(注二)尚凸显立法者未顾 及行政制裁体系建立之不易及法律类型细緻化之深意。(注三)其次,更有甚者 ,系争规定之处罚方式,立法理由虽引台湾省内菸酒专卖暂行条例(九十一年五 月二十二日总统令废止公布)第三十八条为参考依据,惟查该条係就未依公告价 格出售米酒者「处二千元以下罚锾」,而非如系争规定「处每瓶新台币二千元之 罚锾」。(注四)失之毫釐,尚虑谬以千里,罚锾上限植为每瓶罚额,其失焉仅 止于毫釐。 在我国有意加入世界贸易组织(WTO)而须改变菸酒专卖经济管制之转型过 渡期间,立法者为回应特定的舆论民情,在时间压力之下,未能客观细究长期严 格经济管制与投机居奇间的複杂因果关係,尚可理解。惟试图以法律为重罚之特 效工具,期快速遏止可能失衡的市场供需结构,藉以回应民意并稍卸除有关机关 之仔肩,则有使法律工具化而生「法律之上尚有权力」,即rulebylaw之疑 虑。若暂捨此不论,单就立法考量确欠周延所产生法规定及法执行之责与罚失衡 之风险,概由虽可咎责之被处罚人完全承受,恐亦非事理之平。从本件声请原因 案件之不法获利未达新台币两佰万元,核定罚锾却逾新台币壹亿元以观,纵将不 易客观估算的「社会成本」一併加诸被处罚人身上,仍难免构成责与罚极端失衡 (grosslydisproportionate)之结果。相同情形亦可见于原因案件外依系争规 定裁处之诸多类似(平行)案件(Parallefalle)。(注五)此时,确需赖释宪 者以超越行政、立法、司法权力之上的宪法衡平视野,加以审酌。多数意见针对 上述「夹带」之立法瑕疵,解释理由书仅略陈「本质上乃为稳定米酒市场所採之 经济管制措施」,对防免日后再轻易发生类似立法情形,助益恐将有限。针对「 责罚失衡」之立法瑕疵则毫无着墨,或为表现尊重立法形成自由之司法谦抑,然 未能适切从权力分立相互制衡之立场,指出或阐明「正当目的不能证立手段妥当 」之理念,颇为可惜。 贰、宣告违宪之理由部分 宣告系争规定违宪之理由,应可归纳如下: 人民违反行政法上义务之行为处以罚锾,其违规情节有区分轻重程度之可能 与必要者,自应根据违反义务本身情节之轻重程度为之(本院释字第六一六号解 释参照),(注六)系争规定并未考量每瓶出卖单价或实际获利程度,有无囤积 事实或影响交易秩序,不问情形一律处每瓶新台币二千元之罚锾,尚有未洽。至 于多数意见:「固已考量贩售数量而异其处罚程度」论理是否太过单一,尚有待 检证。(注七) 系争规定并未斟酌其他同等能达立法目的,且不致造成行为与处罚不能相当 之方法,例如:比较功能同为维护市场秩序之公平交易法,明定罚锾上下限额( 第二十四条与第四十一条之规定参照);(注八)或比较性质同为菸酒行政管制 之菸酒管理法,辅以不法利益倍增罚锾(第四十六条以下之规定参照)。(注九 )惟多数意见係以「其他相关法律并无与菸酒税法第二十一条规定达成相同立法 目的之有效手段」为理由,认为系争规定「尚属维护公益之必要措施」。本席等 对其究否属「必要」保留存疑,盖与多数意见论理之逻辑,以及对事件因果关係 之理解,有所出入而各异其趣。 系争规定未设合理最高额之限制。兹以遗产及赠与税法第四十七条规定为例 :「前三条规定之罚锾,连同应徵之税款,最多不得超过遗产总额或赠与总额。 」设有合理最高额之限制,方不致于无限上纲。(注十)此外,严厉如刑罚者, 尚会为某些极端情况设一定门槛或调整机制,例如:刑法第五十一条、第五十九 条及第六十一条之规定等,(注十一)藉以避免过度逾越而有违反比例原则之虞 ,举重明轻,立法良窳判明如镜。 前揭三点理由相加,「显然过苛」之结果势所难免。其除过度侵害财产权外 ,甚至在严重情形下,将导致被处罚人破产而危及生活最低尊严之保障并影响其 改过重生,亦可能易生被处罚人脱产之负面行为,凡此均恐非主管机关制裁之原 始目的。特别值得一提者,「显然过苛」之案件已累积相当数量,已非纯属「个 案」问题。盖若仅有少数个案产生处罚过苛情形,尚不能必然推导所依据之法律 违宪。因为,纵然适用合宪法律,亦可能在特殊状况下,产生少数责与罚极端失 衡之个案,而此时,仅需由行政裁罚或司法审判机关,依立法目的、狭义比例原 则或其他相关法原则处理即可。多数意见认为系争规定之所以违宪,係少数处罚 过苛个案因未设「适当之调整机制」,致无法合乎「个案实质正义之要求」而生 。但本席等认为,过苛案件俯拾皆是,矛头显直指系争规定之处罚方式,至于未 设适当调整机制,是该处罚方式之当然结果。若将两者勉强予以分离,倒置其因 与果,确可达到强化立法者「维护公共利益之重要性与急迫性,而有其形成之空 间」理由的正当性,但与宣告系争规定违宪之结果间,尚难调合。 参、违宪法律定期失效部分 多数意见除宣告系争规定处罚方式违宪外,另让违宪条文至迟一年失其效力 。为调和法安定性与实质正义(materielleGerechtigkeit),将释宪者亲口宣 告违宪的法令,仍准许适用一段期间,并作成「定期失效」之决定,在宪法及法 律均无明文情况下,本院经解释自行创设该种宣告模式之案件,已不胜枚举。( 注十二)累积实例既多,即有将之法制化的必要。据此,本院所拟「宪法诉讼法 」草案(注十三)第三十三条第二项规定:「法律或命令与宪法牴触而应定期失 效者,于期限届至前,除原因案件外,仍应适用该法律或命令。但宪法法庭之判 决主文另有谕知者,依其谕知。」由此设计可知,原则上与原因案件类似(平行 )之案件,不论是否经法院裁定停止诉讼程序或是否仍繫属于各级法院,若仍适 用系争违宪法律,当不能获得如同原因案件般的合理救济。为弥补可能之阙漏与 失衡,自可适用但书另行谕知之规定。本号解释即是仿傚本院释字第三○○号解 释:「在法律修正前适用上开现行规定,应斟酌本解释意旨,慎重为之。」而为 谕知,类此另行谕知之解释,亦不在少数。(注十四)再就本案言,米酒专卖制 度已成黄花,在买卖回归市场机制之现实状况下,「有关机关应儘速加以修正」 系争规定之实益或必要性即大幅降低。换言之,本件解释若採系争规定立即失效 之宣告方式,依前揭草案第三十三条第一项规定亦可达相同目的:「法律或命令 与宪法牴触而应立即失效者,于宪法法庭判决前已繫属于各级法院之案件,应依 宪法法庭判决意旨为裁判。」(注十五)至于「立即失效」与「定期失效」之考 量,取决于「法正义」与「法安定」冲突时之价值抉择,多数意见虽知米酒经济 管制客观环境丕变,仍给予立法者一年之缓冲或犹豫期间,想必是「法安定重于 法正义」,以及充分尊重「立法形成自由」思考理路下的产物。 至于解释生效前已经裁判确定之类似(平行)案件,除声请释宪之原因案件 外,纵然个案上存在责与罚极端失衡或严苛异常之结果,被处罚人依现行法制均 无法救济,只能黯然承受。如何避免该等重大不正义之情形继续存在而救济无门 ,或者违规情形严重者获得救济,违规情形轻者却未获救济等不平现象,仍需以 新理念与阔视野积极面对。(注十六) 最后,本号解释引进「显然过苛」以及「实质正义」等理念,在经验传承、 大量适用比例原则作为审查标準之框架下,有意创新。若因而带入更多可能成为 违宪审查标準之宪法理念,本席等乐观其成。 注一:菸酒税法第1条规定:「本法规定之菸酒,不论在国内产製或自国外进口, 应依本法规定徵收菸酒税。」并续明定课税项目及税额、稽徵、罚则(第16 条至第19条)等。至于系争第21条虽属制裁规定,但由于格格不入,未将 之置于「罚则」而设于「附则」之中,「夹带」属性非常明显。 注二:菸酒税係国税,菸酒税法之主管机关为财政部,本件解释原因案件之处罚係由 财政部台北市国税局所作成,对处罚不服之救济在诉愿前设有申请复查之先行 程序。若以菸酒管理法为例,则分由中央财政部及地方直辖市政府、县(市) 政府并列为管辖机关,依该法所为之裁罚,若有不服,则逕依诉愿法提起诉愿 。以税捐稽徵机关处理工商管制事项,从设官分职各有所司之观点,专业偏失 即非不可预期。 注三:有关行政制裁法体系建立之不易,请参考廖义男,〈行政罚法之制定与影响〉 ,廖义男主编,《行政罚法》,元照,96年,页1-22。林锡尧,《行政罚 法》,元照,94年,页1-9。此外,涉及法律类型化及法律定位之问题亦渐 受重视,例如本院释字第535号解释指出:「警察勤务条例规定警察机关执 行勤务之编组及分工,并对执行勤务得採取之方式加以列举,已非单纯之组织 法,实兼有行为法之性质。」质言之,若属单纯组织法,即不得作为干预人民 自由权利之依据。又例如依中央行政机关组织基準法第5条第3项规定: 「本法施行后,除本法及各机关组织法规外,不得以作用法或其他法规规定机 关之组织。」足见法律属性与其应规範之内容,显有密切关係。菸酒税法与菸 酒管理法虽均为作用法,但行为罚与漏税罚本不相同(本院释字第503号解 释参照),故仍不宜恣意交互错置。 注四:系争规定係立法院审查菸酒税法时,部分立法委员所提之修正动议,其指出: 「为澈底打击囤积米酒及抬价行为,爰明定本法施行前产製之米酒,于本法施 行后仍应按原专卖价格出售,如超过原专卖价格出售,一经查获,参照现行台 湾省内专卖暂行条例第三十八条规定,科处每瓶新台币二千元之罚锾,俾从制 度上根除囤积米酒牟取不当利益之诱因。」并亦列于系争规定之立法理由栏内 。参《立法院公报》第88卷第38期,88年7月3日,页283;第 89卷第2期,89年1月5日,页242。 注五:Vgl.Schlaich/Korioth,DasBundesverfassungsgericht- Stellung,Verfahren,Entscheidungen,7.Aufl.,VerlagC.H.Beck,Rdnr. 414.该等案件包括尚繫属于法院者,以及已终局确定但未声请释宪者。未确 定而为法官声请解释者,除原因案件外,亦包括经法官裁定停止诉讼程序,但 鑒诸原因案件已向本院声请解释在案,毋庸重複声请者,此例如:台北高等行 政法院94年度诉字第1456号裁定、95年度诉字第2402号裁定、95年 度诉字第2528号裁定、95年度诉字第2529号裁定。类似(平行)案件中 较为极端之例,未确定但未声请解释,例如高雄高等行政法院95年度诉字第 774号判决,就每瓶售价约50元、共售10万余瓶、获利粗估至多约300 多万元,而维持2亿640万元之罚锾。已终局确定但未声请解释者,例如 高雄高等行政法院95年度诉字第907号判决,就每瓶售价50至60元不 等、共售约20万瓶、获利粗估至多约800万元,罚锾仅差1万6千元 即达4亿元,仍获维持,且亦为最高行政法院96年度判字第846号判决 支持而告确定。再假设问题光谱另一端之例:乡下小杂货店超出公卖价格卖出 10瓶红标米酒,既无囤积又非居奇,亦未扰乱市场交易秩序,且不甚了解法 律重罚规定,只因做生意想多挣几个钱,然一经查获,依法仍应处以新台币2 万元罚锾。 注六:通过于后之行政罚法第18条第1项即规定:「裁处罚锾,应审酌违反行政 法上义务行为应受责难程度、所生影响及因违反行政法上义务所得之利益,并 得考量受处罚者之资力。」 注七:以瓶计算,确可收随量抑制囤积之效;但此仅考量部分违规情节,漏未能斟酌 其他违规情节。例如各别案件中,超出原专卖价格之幅度可能高低有别,某A 卖50元,某B卖100元,或某C朝售30元暮贩40元,情形均有所 不同。裁罚机关无法区分个案情形与每瓶出卖单价,一律以每瓶2000元裁处 罚锾,除与比例原则有关外,因「不等者而等之」之处罚方式,故亦与平等原 则有涉。至于不论是自售、託售、辗转易手、、、,只要超出原专卖价格出售 ,遭查获者皆需依每瓶2000元之方式处罚。仅以瓶数为标準,处罚程度是否 真能有所差异,恐待检证。 注八:公平交易法第24条规定:「除本法另有规定者外,事业亦不得为其他足以影 响交易秩序之欺罔或显失公平之行为。」同法第41条规定:「公平交易委员 会对于违反本法规定之事业,得限期命其停止、改正其行为或採取必要更正措 施,并得处新台币五万元以上二千五百万元以下罚锾;逾期仍不停止、改正其 行为或未採取必要更正措施者,得继续限期命其停止、改正其行为或採取必要 更正措施,并按次连续处新台币十万元以上五千万元以下罚锾,至停止、改正 其行为或採取必要更正措施为止。」 注九:公平交易法第24条规定:「除本法另有规定者外,事业亦不得为其他足以影 响交易秩序之欺罔或显失公平之行为。」同法第41条规定:「公平交易委员 会对于违反本法规定之事业,得限期命其停止、改正其行为或採取必要更正措 施,并得处新台币五万元以上二千五百万元以下罚锾;逾期仍不停止、改正其 行为或未採取必要更正措施者,得继续限期命其停止、改正其行为或採取必要 更正措施,并按次连续处新台币十万元以上五千万元以下罚锾,至停止、改正 其行为或採取必要更正措施为止。」 注十:若法律所明定之处罚最高额仍无法达到立法目的,尚可参考行政罚法第18条 第2项之规定:「前项所得之利益超过法定罚锾最高额者,得于所得利益之 範围内酌量加重,不受法定罚锾最高额之限制。」(并参照刑法第58条之规 定)。本院释字第327号解释,针对扣缴义务人未依所得税法履行限期按实 填报或填发扣缴凭单之义务者,认为其「依应扣缴税额固定之比例处以罚锾, 又无合理最高额之限制,应由有关机关检讨修正」。释字第356号解释,亦 认营业税法就营业人未依限期申报销售额或统一发票明细表者,按应纳税额一 定比例所加徵之滞报金、怠报金,性质属「行为罚」,「又无合理最高额之限 制」而给予警告性宣示。释字第616号解释,认所得税法就纳税义务人或营 利事业未依限期履行结算或未分配盈余之申报义务,而依应纳税额固定比例所 加徵之滞报金乃「行为罚」,「其违规情节有区分轻重程度之可能与必要者, 自应根据违反义务本身情节之轻重程度为之」;其「无合理最高额之限制,显 已逾越处罚之必要程度而违反宪法第二十三条之比例原则,与宪法第十五条保 障人民财产权之意旨有违」。上开解释分别促成所得税法第114条第2款 89年12月15日之修正,以15倍计算,前段增添最高2万2千5 百元之限制,后段虽未受指摘,亦併同增添4万5千元之上限。营业税法 第49条则係于90年6月27日,修正并更名为「加值型与非加值型营业 税法」时,增订以10倍为最高额。所得税法第108条第1项及第108条 之1第1项96年6月14日之修正,分别明定滞报金最高额不得超过 3万元;而未受指摘之各该第2项所规定之怠报金,亦同修正增列最高9 万元之限制。 注十一:参照刑法废除连续犯、牵连犯之「一罪一罚」改革方向,固可较接近罚责相 当之要求,纵在实例上有针对连续数犯罪行为者,宣告多数有期徒刑而合计 刑期达200、300年,最后所定执行刑仅5、6年,而为报章批评之情形 。例如参〈一罪一罚判336年仅需执行5年〉,《自由时报》,96年 10月30日,头版新闻;〈刑期300年执行17年…可议〉,《联合报 》,97年3月5日,社会新闻;〈234年刑度只判6年半检要上 诉〉,《中国时报》,97年3月8日,社会新闻。而各该对应之刑事 判决,分别为台湾台中地方法院96年度易字第4523号窃盗案;最高法院 96年度台上字第7583号毒品案;台湾苗栗地方法院96年度诉字第743 号毒品案。判决认于各该宣告刑最长期以上、合併以下、30年之内定执行 刑,须「实现刑罚公平性,以杜绝侥倖、减少犯罪之立法意旨,为妥适之裁 量」,故「应受比例原则及公平原则之限制,并应符合罪刑相当原则,使罚 当其罪,否则其判决即非适法。」比较法上,美国联邦宪法增补条文第8 条规定:「在一切案件中,不得需索过多之保释金,亦不得科以过重之罚款 ,或施以残酷异常之处罚。」(Excessivebailshallnotberequired, norexcessivefinesimposed,norcruelandunusualpunishmentsinf licted.)本件声请解释之系争规定虽非科处罚金,但罚锾亦係国家对人民 之金钱处罚,收益率归国库同恐有不当诱因,故实仅一线之隔,应受同样法 理之支配而可为参照。 注十二:本院释字第218号、第224号、第251号、第289号、第300号、第 313号、第324号、第365号、第366号、第367号、第373号、第 380号、第384号、第390号、第392号、第402号、第423号、第 436号、第443号、第450号、第452号、第454号、第455号、第 457号、第491号、第523号、第551号、第573号、第580号、第 586号、第588号、第613号、第616号、第619号、第636号、第 638号、第640号等解释参照。 注十三:本院为因应「审判机关」化,并使大法官行使职权之方式「宪法法庭」化, 现行司法院大法官审理案件法乃有通盘检讨之必要,据此拟定宪法诉讼法草 案。草案经立法院96年6月11日审查会通过,惟因第6届立法委员 任期届至时(97年1月31日)并未完成立法,基于届期不续审之故( 立法院职权行使法第13条参照),需待下一会期再提送立法院审查。 注十四:本院释字第300号解释:「其中但书对羁押展期之次数未加适当限制部分 ,与宪法保障人民身体自由本旨不合,应仅速加以修正,至迟应于本解释公 布之日起届满一年时停止适用。在法律修正前适用上开现行规定,应斟酌本 解释意旨,慎重为之。」另释字第523号解释:「上开条例第十一条第一 项之规定,就此而言已逾越必要程度,与宪法第八条、第二十三条及前揭本 院解释意旨不符,应于本解释公布之日起一年内失其效力。于相关法律为适 当修正前,法院为留置之裁定时,应依本解释意旨妥为审酌,併予指明。」 除此之外,本院针对宣告违宪法令失其效力,未修正前所遗法令「空窗期」 问题,谕之以填补方式解决者,包括「类推适用」(释字第474号、第 583号解释参照)、「準用」(释字第559号解释参照)其他法律等,足 见本院历来解释之苦心。 注十五:宪法法院法草案第33条第1项之立法理由为:「第一项明定宪法法庭判 决谕知法律或命令立即失效者,于宪法法庭裁判前已繫属于各级法院之案件 ,应依宪法法庭判决意旨为裁判;已确定之案件则不受影响,以维持法秩序 之安定。而据以声请宪法法庭裁判之原因案件,虽已确定,惟因声请人之声 请有利于公益,参酌司法院释字第一八五号、第一八八号解释,应许其得因 宪法法庭之裁判而获益,爰另于次条规定其得提请救济,本条第一项末段先 作除外规定。」 注十六:例如较近的本院释字第624号解释:「为符首揭宪法规定之本旨,在冤狱 赔偿法第一条修正施行前,或规範军事审判所致冤狱赔偿事项之法律制定施 行前,凡自中华民国四十八年九月一日冤狱赔偿法施行后,军事机关依军事 审判法令受理之案件,合于冤狱赔偿法第一条之规定者,均得于本解释公布 之日起二年内,依该法规定请求国家赔偿。」本院释字第625号解释:「 依本解释意旨,于适用税捐稽徵法第二十八条予以退税时,至多追溯至最近 五年已缴之地价税为限,併此指明。」上开解释皆有解决实质个案正义问题 之意图,值得赞同。德国联邦宪法法院法第79条将刑事判决与其他判决区 分:「确定刑事判决所依据之法规业经宣告为违反基本法或依本法第七十八 条之规定宣告无效者,又确定之刑事判决以联邦宪法法院宣告为违反基本法 之法规之解释为依据者,均得依刑事诉讼法之规定对之提起再审。(第1 项)其他根据依第七十八条被宣告为无效之法规所为不得再行争执的裁判, 除第九十五条第二项的规定或其他法律有特别规定者外,不受影响。这些裁 判不得执行。依民事诉讼法已为强制执行时,民事诉讼法第七六七条规定準 用之。不当得利请求权不得主张之。(第2项)」亦值参酌。至于其他弥 补的建议,请参考李震山,〈宪法意涵下的国家补偿-补正义的破网?〉, 《月旦法学教室》,第59期,96年9月,页6-7。
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